改善营商环境如何评价考核地方官员最关键

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改善营商环境如何评价考核地方官员最关键

添加时间2018/03/27

编者按:去年底以来,陆续有企业家在网上“控诉”地方政府,政商关系一时又成为各界关注焦点。构建亲清政商关系,早已是中国决策层的明确指向,只是政策落地似乎还难以一蹴而就。最近,中国人民大学国发院政企关系与产业发展研究中心发布了国内首份城市政商关系排行榜,跟踪研究中国285个城市,最终推出了健康指数排名。搜狐号“三條”特约该课题组的核心成员推出系列评论,通过具体的案例,剖析现实政商关系存在哪些共性问题、转变的契机该如何把握,希望对公众理解和地方决策有所助益。

文丨聂辉华 “国家高端智库”中国人民大学国发院常务副院长、经济学院教授,人大国发院政商关系评价课题组负责人

2018年第一次国务院常务会议的第一个议题,就是部署进一步优化营商环境。李克强总理明确要求有关部门,要借鉴国际先进经验,抓紧建立营商环境评价机制,并逐步在全国推行。在中国特色的体制下,要调动地方官员的努力,就必须建立明确的考核机制,而明确的考核机制依赖于有效的评价体系。

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从评价主体上看,有效的评价体系主要有三种:自上而下的评价、自下而上的评价以及第三方评价。对于改善营商环境来说,我认为目前亟需第三方评价,亟需通过“外力”倒逼地方政府形成良性竞争格局。

营商环境是影响一个地方经济发展的制度环境的集合,它包括地理环境、资源禀赋、正式制度、非正式制度以及政府的服务水平和廉政透明等多种因素。在各类因素中,政商关系是核心的因素,也是地方政府主要领导在任一方可以改变的因素,而地理环境和资源禀赋通常是难以改变的。

因此,当我们说改善营商环境时,主要是说改善政商关系,即政府如何更好地为企业提供服务,以及如何更加廉洁高效地治理地方。正因为营商环境或政商关系牵涉面广泛、影响因素众多,单纯的自下而上的评价体系和自上而下的评价体系都有所不足。

自下而上的评价体系存在激励扭曲问题。从直觉上说,由当地的商人、消费者和其他居民来评价一个地方的营商环境,似乎是天经地义的。毕竟,他们在本地生活和工作,最有资格对地方政府的服务和廉政做出评价。当地人作为评价主体的确具有信息对称的优势,但却存在激励扭曲问题。

设想一下,如果有关部门召集当地企业主举行一次座谈会,要求如实反映当地营商环境存在的各种问题,有多少企业主敢于直言不讳呢?恐怕不多。毕竟,他们要在当地长期经营,不可避免地会受到一些说真话的压力。另外,企业主的评价往往只代表个人利益最大化,未必代表社会利益最大化。就好比你去问病人,看病贵不贵,我估计大部分病人永远都会说看病贵,因为说“贵”对他没坏处!

此外,如何对主观的个体评价进行加总,形成总体评价,这一直都是一个技术难题。经济学中的“阿罗不可能定理”告诉我们,社会成员的不同偏好不可能加总为一个有效的总体偏好。

而自上而下的评价体系存在信息不对称问题。既然当地民众或商人不能毫无压力地对地方政府进行评价,那么上级政府对下级政府评价应该毫无压力吧?事情也不是这么简单。

第一,任何一个上级单位对下级单位都要“一碗水端平”,不能明显地偏向某一个下级单位。这就意味着,即便是上级政府对下级政府进行考核和评价,也会受到下级政府的压力。毕竟,如果连续多次将某个下级政府评价为最差,来自当地的政治精英和经济精英都会觉得没有“面子”,甚至会采取一些措施去“攻关”。这其实就是一种激励扭曲。

第二,上级政府与下级政府之间往往存在信息不对称问题。好比反腐败,“上级监督太远,同级监督太软,下级监督太难”。信息不对称、不充分,会导致单纯的上级评价失真或者存在偏颇,甚至会引发下级政府的寻租或游说行为。从这个角度讲,在信息不对称的前提下,由中央部委对地方营商环境进行评价的做法必须慎之又慎,不能贸然推行。

对比来看,第三方评价体系能够有效避免前面两种体系的不足,逐步形成独立、公正和有竞争的评价格局。相对于自下而上和自上而下的评价体系,第三方评价体系有明显的优点。一方面,它通过独立的调查机构,可以从当地商人或民众那里获取真实、全面的信息,并且不太容易导致激励扭曲;另一方面,第三方评价机构通常与地方政府之间没有利益关系,而且众多的第三方评价机构也使得地方政府的游说行为难以得逞。事实上,引入第三方评价也是一种国际惯例。例如,世界银行、OECD、英国经济学人集团等国际机构多次对各国营商环境进行评价,已经形成了较好的声誉和较大的影响力。

(各省清白指数均值及标准差)

因此,要改善当前的营商环境,中国亟需引入一些第三方评价机构,与自下而上和自上而下的两种评价体系结合起来,相互补充、相得益彰。目前,这类评价机制已经开始发挥正面的作用。例如,最近中国人民大学国家发展与战略研究院发布了《中国城市政商关系排行榜(2017)》,从“亲”、“清”两个方面,构造了多个多层指标对中国285个城市的政商关系健康程度进行了评价。该排行榜发布之后,国内几十家权威媒体都做了广泛报道,多个地方政府在内部会议、公开文件或者官方媒体上对此作出反应。从侧面印证了第三方评价的价值。

当前,已经有多个第三方机构开始对地方营商环境从不同的方面进行评价,这是一个好的开始。也许一开始不同的评价机构结果不太一致,甚至存在个别指标不准确的地方,但关键是要形成一种第三方评价的氛围,形成一种有序竞争的格局,最终由来自官方、民间和市场的共同力量一起推动中国营商环境的改善。

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